Miksi AYYE on (päätös)vallaton?

Toisaalla käydään pitkällistä ja hyvin pitkälti mutu-tietoon perustuvaa keskustelua siitä, millainen Aalto-yliopiston ylioppilaskunnan edustajiston rooli syksyn aikana on. Teesini on seuraava:

AYY:n edustajisto on syksyllä 2009 päätösvallaton joukko kolmen eri yliopiston riviopiskelijoita. Sillä ei ole valtaa tehdä syksyn aikana mistään päätöksiä, mutta sillä on sen sijaan kerrankin mahdollisuus tehdä riittävä valmistautuminen isoista asioista päättävään kokoukseen.

AYY:n edustajiston valtaa määrittävät varmasti kaksi asiakirjaa:

1. Laki yliopistolain voimaanpanosta ("voimaanpanolaki") (ctrl+f "voimaanpanosta") ja
   
2. AYY:n vaalijärjestys.

Näiden lisäksi vaikuttavia tekijöitä ovat:

1. Ylioppilaskuntien vallitsevat käytännöt ja sitoumukset, jotka siirtyvät AYY:lle yleisseuraantona,
2. suomalainen kokous- ja oikeuskäytäntö ja
   
3. hyvä hallintotapa, joka seuraa julkisoikeudellisen yhteisön asemasta.
   

Voimaanpanolaki toteaa edustajistosta seuraavaa (korostukset ja [lyhennykset] minun):

Yhdistyvien yliopistojen ylioppilaskunnat yhdistyvät uuden yliopiston ylioppilaskunnaksi (uusi ylioppilaskunta) 1 päivänä tammikuuta 2010. Yhdistyvien yliopistojen ylioppilaskunnat vastaavat uuden ylioppilaskunnan järjestäytymisestä. Yhdistyvien yliopistojen ylioppilaskunnat voivat ryhtyä järjestäytymisen edellyttämiin toimenpiteisiin ennen uuden yliopistolain voimaantuloa.

Yhdistyvien yliopistojen rehtorit vahvistavat yhdistyvien ylioppilaskuntien yhdistymisessä noudatettavat säännöt. Jos uudelle yliopistolle on valittu rehtori, hän vahvistaa mainitut säännöt. [Poikkeussäännös edustajiston koosta.]

Edustajisto valitsee keskuudestaan puheenjohtajan ja varapuheenjohtajan. Vaali on suhteellinen ja salainen. Vaalissa ei ole vaalipiirejä. Keskusvaalilautakunta vahvistaa vaalijärjestyksen. [KVL:n kokoonpano.] Vaalissa on yleinen ja yhtäläinen äänioikeus yhdistyvien yliopistojen läsnä oleviksi opiskelijoiksi ilmoittautuneilla ylioppilaskunnan jäsenillä. Jokaisella äänioikeutetulla on vaalissa yksi ääni.

Uuden ylioppilaskunnan edustajisto ja sen valitsemat toimielimet tekevät uutta yliopistoa ja ylioppilaskuntaa koskevat päätökset. Yhdistyvät ylioppilaskunnat ovat velvollisia tarjoamaan uudelle ylioppilaskunnalle hallinto- ja muita tukipalveluja, jotta uusi ylioppilaskunta voi järjestäytyä kokonaisuudessaan 1 päivänä tammikuuta 2010.

Olennaisia huomioita yllä olevasta:

• AYY:aa ei ole olemassa ennen 1.1.2010. Ei siis ole oikeushenkilöä, joka voisi toimeenpanna päätöksiä, jotka on tehnyt jokin henkilöiden kokoonpano. Toisaalta kuitenkin ylioppilaskunnat voivat ryhtyä valmistelemaan yhdistymistä jo ennen vuodenvaihdetta.
• Yhdistyvät ylioppilaskunnat vastaavat uuden ylioppilaskunnan järjestäytymisestä. Sana "vastaa" tarkoittaa tässä lähinnä sitä, että opetusministeriötä ei ole kiinnostanut valmistella kunnolla ylioppilaskuntien yhdistymistä. Tässä saatetaan yrittää sanoa, että AYYE:n tulee pitää näppinsä erossa asioista, ennen kuin sillä on päätös- tai toimeenpanovaltaa.
  
• Edellistä johtopäätöstä tukee hallituksen esityksessä 8 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa oleva virke "Yhdistyvät ylioppilaskunnat sopivat itsehallintonsa mukaisesti järjestäytymisestään uudeksi ylioppilaskunnaksi lain yhdistymistä koskevien säännösten rajoissa."
• Edellisistä huolimatta päätöksiä AYY:n toiminnasta ei kuitenkaan voida myöskään tehdä edes yhdistyvien ylioppilaskuntien edustajistojen yhteisillä päätöksillä, koska viimeisen momentin mukaan AYYE tekee AYY:aa koskevat päätökset. Tämä on siinä mielessä hauska kirjaus, että se tiukasti luettuna vie ylioppilaskunnilta oikeuden tehdä vuodenvaihteen ylittäviä päätöksiä. :)

AYY:n vaalijärjestys on TOKYO:n, KY:n ja TKY:n edustajistojen samanmuotoisena hyväksymä asiakirja. Lain 8 § 2. momentissa todettiin, että yhdistyvät ylioppilaskunnat laativat yhdistymistä koskevat säännöt, jotka yhdistyvien yliopistojen rehtorit hyväksyvät. Siihen asti, kunnes laaditaan jokin muu dokumentti, vaalijärjestys on ainoa lainvoimainen yhdistymisprosessia määrittelevä asiakirja. Erityisesti mikään AYYE:n päätös ei voi saada lainvoimaa, koska sillä ei ole päätös- tai toimeenpanovaltaa, koska AYY:aa ei ole olemassa eikä AYYE:lla ole tässä asiassa valtaa yhdistyvien ylioppilaskuntien yli.

Lainaan alla olennaiset osat (korostukset taas minun):

48 § Edustajiston ensimmäinen kokous
Tämän vaalijärjestyksen nojalla valitun edustajiston kutsuu koolle sen eniten
henkilökohtaisia ääniä saanut jäsen. Edustajiston on kokoonnuttava ensimmäiseen
kokoukseensa 3.-7.8.2009 välisenä aikana.

Edustajiston jäsenelle ja varajäsenelle on lähetettävä kokouskutsu, josta on ilmettävä kokouksen aika ja paikka, vähintään neljätoista (14) päivää ennen kokousta. Kokouksen avaa edustajiston vaalissa eniten henkilökohtaisia ääniä saanut kokouksessa läsnäoleva jäsen.

Edustajisto on päätösvaltainen, kun saapuvilla on vähintään 30 edustajiston jäsentä.
Tarvittaessa voidaan kutsua koolle uusi kokous tätä pykälää soveltaen.

Edustajiston ensimmäisessä kokouksessa esteellisiä toimimaan edustajiston jäsenenä,
puheenjohtajana tai varapuheenjohtajana ovat Helsingin kauppakorkeakoulun ylioppilaskunnan, Taideteollisen korkeakoulun ylioppilaskunnan sekä Teknillisen korkeakoulun ylioppilaskunnan työntekijät ja hallituksen jäsenet.

Päätökset syntyvät yksinkertaisella äänten enemmistöllä. Äänten mennessä tasan ratkaisee puheenjohtajan ääni, vaalissa kuitenkin arpa.

Tästä pari huomiota:

• Edustajiston valta kutsua itsensä syksyn aikana koolle perustuu vaalijärjestyksen pykälään.
• Vaalijärjestys, joka on ainoa edustajiston toimintaa syksyn aikana yksikäsitteisesti määrittävä dokumentti, määrittää äänestystavaksi yksinkertaisen äänten enemmistön.
• Tässä on myös hauska mauste puheenjohtajan äänivaltaa koskevaan keskusteluun: jos meillä on äänivallaton puheenjohtaja, kaikki tasaäänestykset ratkaisee arpa. :D Vakavammin todettuna, on vähintäänkin ongelmallista olettaa, että edustajisto voisi riistää jäseneltään syksyn aikana äänioikeuden ilman kirjausta vaalijärjestyksessä tai laissa. Ainoa painava peruste, jolla tämä voitaisiin tehdä, on yleinen kokouskäytäntö.
  

Asianajotoimisto Krogerus on esittänyt tulkintanaan, että AYY:n sääntöjen hyväksyminen syksyllä olisi käsitettävä samanlaiseksi tilanteeksi kuin yhdistyvien ylioppilaskuntien sääntöjen muutaminen. Tämä logiikka perustunee jo aiemmin mainittuun yleisseuraantoon. Logiikka on kuitenkin ongelmallinen jo siinä mielessä, että vaikka velka- ym. sitoumukset siirtyvät AYY:lle, yhdistymistä koskevista muista järjestelyistä sovitaan ylioppilaskuntien kesken voimaanpanolain perusteella. Vaalijärjestyksessä todetaan yksinkertaisesti, että päätökset tehdään yksinkertaisella enemmistöllä.

Mitä sanoo suomalainen oikeus- ja kokouskäytäntö?

Risto Riitesuo toteaa kirjassaan "Yhdistyksen kokousmenettely" (joka ei ole suoraan sovellettavissa ylioppilaskuntiin) seuraavaa (s. 434):

Kunnanvaltuustojen osalta puheenjohtajan oikeus ja velvollisuus ratkaista, milloin päätös edellyttää määräenemmistöä todettiin v. 1976 KunL 27 §:n 5 mom:ssa. äin jo KHO 1925 II 2281 (puheenjohtajan eikä valtuuston asiana oli ratkaista, oliko päätös tehtävä määräenemmistöllä), vaikka MKunnL:ssa ei ollut vastaavaa säännöstä. KuntaL:ssa ei ole asiasta säännöstä. Sekä Harjula-Prättälä (s. 384) että Hannus-Hallberg (s. 413 ja 418) viittaavat kuitenkin edelleen em. KHO:n ratkaisuun.

Lähtökohtana suomalaisessa oikeus- ja kokouskäytännössä näyttäisi olevan puheenjohtajan oikeus ja velvollisuus päättää määräenemmistön käytöstä. Liikumme hyvin harmailla vesillä. Käytännössä meillä on tällä hetkellä ainoassa lainvoimaisessa asiakirjassa määräys siitä, että asiasta päätetään yksinkertaisella enemmistöllä ja oikeuskäytäntö, jonka mukaan oletusarvoisesti puheenjohtaja tulkitsee vallitsevaa säädöstöä määräenemmistöasioissa. Kokouskäytäntö ei siis sanele asiaa suuntaan taikka toiseen, vaan asia on kiinni puheenjohtajasta.

Viimeinen oljenkorsi asian määrittämiseen lienee se, miten me noudatamme hyvää hallintoa. Ylioppilaskunta on julkisoikeudellinen yhteisö, jolloin sitä koskee (vähintään julkisoikeudellisten tehtävien hoidossa) hallintolaki (HaL)ja hallintolainkäyttölaki (HakL). Ydinongelma syksyn päätöksissä lienee se, ettei meillä ole ketään asianosaista, joka voisi valittaa hänen oikeuksiaan loukkaavasta tai virheellisesti tehdystä päätöksestä. HakL 6 § toteaa:

Päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa.

Lisäksi ylioppilaskunta-asetuksen 6 § toteaa:

Ylioppilaskunnan päätökseen haetaan muutosta valittamalla lääninoikeuteen niin kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään.

Sen lisäksi, mitä hallintolainkäyttölaissa säädetään, ylioppilaskunnan jäsen saa hakea muutosta ylioppilaskunnan edustajiston ja hallituksen sekä 2 §:n 2 momentissa tarkoitetun toimielimen päätökseen sillä perusteella, että päätös on syntynyt laista, asetuksesta tai ylioppilaskuntaa koskevista määräyksistä poikkeavassa järjestyksessä tai on muuten lain, asetuksen taikka ylioppilaskuntaa koskevien määräysten vastainen.

Koska AYY:lla ei ole jäseniä ennen 1.1.2010, ei voida todeta päätöksen kohdistuvan kehenkään tai sanoa, että päätös vaikuttaisi välittömästi hänen oikeuksiinsa, velvollisuuksinsa tai etuihinsa. Tai jos olisikin, ei päätöstä voitaisi kuitenkaan tehdä, koska ainoa keino vaikuttaa ylioppilaskunnan jäsenten oikeuksiin tai etuihin olisi tehdä yhdistyviä ylioppilaskuntia velvoittava päätös, mihin taas AYYE:llä ei ole lain tai vaalijärjestyksen takaamaa oikeutta. On tietenkin mahdollista, että valitus tehdään (vanhentuneen) asetuksen lain tai asetuksen vastaisesta päätöksestä valittamisen mahdollistavan momentin nojalla. Tämä taas perustuu vanhentuneeseen asetukseen.

Tiivistäen:

1. Lain perusteella vastuu ylioppilaskuntien yhdistymisestä on yhdistyvillä ylioppilaskunnilla, jotka sopivat yhdistymisen pelisäännöistä rehtorin vahvistamalla dokumentilla.
2. Ainoa edellä kuvatun kaltainen dokumentti tähän mennessä on vaalijärjestys, joka toteaa yksiselitteisesti, että päätökset tehdään yksinkertaisella enemmistöllä.
3. Ainoa lainvoimainen AYYE:n toimintaa määrittelevä dokumentti (pl. laki) on vaalijärjestys. AYYE:lla ei ole lain tai vaalijärjestyksen mukaan valtaa muuttaa pelisääntöjään.
   
4. Oikeuskäytännön mukaan äänten enemmistöasiat ratkaisee kokouksen puheenjohtaja.
5. Hyvä hallinto vaatii valitusoikeuden ja valituksen voi tehdä ainoastaan henkilö, johon hallintopäätös kohdistuu. AYY:lla ei ole jäseniä, joten se ei voi tehdä hyvän hallintotavan mukaisia päätöksiä.
   

Jos syksylle halutaan lisää päätösvaltaa tai selvemmät pelisäännöt, on toki mahdollista hyväksyttää edustajistoilla uusi vaalijärjestystä vastaava dokumentti. Sitä ennen tilanne on kuitenkin nähdäkseni yllä kuvatun kaltainen.

On äärimmäisen huonoa hallintoa luoda tilanne, jossa julkisoikeudellisen yhteisön päätöksestä ei voida valittaa. Helpoin tapa välttää tämä tilanne on jättää päätöksiin liittyvät tekniset häröilyt tekemättä ja keskittyä asioista keskustelemiseen ja konsensuksen etsimiseen. Se on paljon hyödyllisempää.